Hva må til for at en våpenhvile mellom Russland og Ukraina skal vare?

Volodymyr Zelenskyj har foreslått at våpenhvilen kan overvåkes av amerikanske satellitter og droner. Vil Vladimir Putin akseptere USA som en nøytral tredjepart? Usikkert, skriver kronikkforfatteren. Foto: AP, NTB

Det vil være en monumental oppgave.

Ukraina har gått med på våpenhvile, men Russlands president Vladimir Putin stiller spørsmål ved hvordan en slik avtale skal overvåkes, og hvordan eventuelle brudd skal håndteres. Partene i forhandlingene må ta stilling til en rekke tekniske elementer. Herunder en skillelinje, en buffersone, en eksklusjonssone og mekanismer for overvåking og verifisering av våpenhvilen.

En våpenhvile tar som regel utgangspunkt i en skillelinje eller en våpenhvilelinje. En overtredelse av denne – til lands, til sjøs eller i luftrommet – innebærer at krigen starter igjen. Linjen defineres normalt ut fra partenes militære posisjoner på tidspunktet for avtalen og fastsettes utelukkende for å regulere våpenhvilen. Den skal derfor ikke påvirke en eventuell fremtidig fredsavtale.

Fra skillelinjen etableres det ofte en buffersone på flere kilometer. Den har ingen av partene tillatelse til å bevege seg inn i – også her hverken til lands, til sjøs eller i luftrommet. Dette området fungerer som et demilitarisert ingenmannsland. Det skal forhindre tilfeldige skuddvekslinger eller andre hendelser som kan eskalere konflikten og føre til gjenopptagelse av krigen.

Videre etableres det gjerne også en eksklusjons- eller begrensningssone der bestemte typer tungt artilleri, skip, fly eller droner ikke kan plasseres eller operere innenfor en avtalt avstand fra skillelinjen.

En uavhengig mekanisme

Våpenhviler inngås mellom parter som er i krig med hverandre. Siden de ikke stoler på hverandre, må det finnes en uavhengig mekanisme som kan verifisere at den andre parten overholder avtalen. En slik overvåkingsmekanisme vil typisk inkludere et overordnet organ med ansvar for gjennomføringen samt et system for å kontrollere etterlevelse og undersøke mulige brudd på avtalen.

Det er likevel viktig å skille mellom fredsbevarende styrker, som nøytralt overvåker og verifiserer våpenhvileavtalen, og andre styrker som kan bli utplassert som en sikkerhetsgaranti for Ukraina eller Russland. Sikkerhetsgarantier vil være en sentral del av en mer omfattende fredsavtale på et senere tidspunkt. Men de bør ikke forveksles med nøytrale observatørstyrker som utplasseres for å overvåke og sikre etterlevelse av våpenhvilen.

Dette innebærer at organisasjoner som EU, Nato eller Den kollektive sikkerhetspakten (CSTO) ikke vil være aktuelle aktører i en slik rolle, ettersom de assosieres med en av partene i krigen. Dermed står FN, Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (Osse) eller en spesialmekanisme opprettet for dette spesifikke formålet igjen som alternativer.

På det nåværende stadiet i forhandlingene ser det ut til at USA og Ukraina foretrekker sistnevnte løsning. President Zelenskyj har foreslått at våpenhvilen kan overvåkes av amerikanske satellitter og droner. Det er imidlertid uklart om Russland, som ser på USA som partisk i konflikten grunnet landets våpenleveranser og etterretningsstøtte til Ukraina, vil akseptere USA som en nøytral tredjepart til å overse avtalen.

I tillegg har satellitter og droner tekniske begrensninger, som dårlig vær eller skydekke. Når det er sagt, er den største utfordringen ved en slik ordning fraværet av en mekanisme for å undersøke påståtte brudd på avtalen og håndtere hendelser i felten. Et alternativ kan være å vurdere overvåking gjennom FN eller Osse.

Russland, Ukraina og de fleste andre aktørene i krigen er medlemmer av Osse. En utfordring med Osse er imidlertid at beslutninger tas ved konsensus og er ikke-bindende. Videre har mange, om ikke alle, medlemmene i Osse allerede uttrykt støtte til én av partene i krigen.

Den mest sannsynlige løsningen

FN er den internasjonale organisasjonen som har mest erfaring med etablering og forvaltning av observatørstyrker for våpenhviler. FN har også tilgang til et globalt nettverk av land som bidrar med styrker, og som kan tilby observatører som begge parter muligens finner akseptable.

Dessuten utplasseres og overses FNs operasjoner av Sikkerhetsrådet, der Russland, USA, Kina, Frankrike og Storbritannia er faste medlemmer med vetorett.

Selv om Ukraina ikke er representert, vil landets interesser trolig ivaretas gjennom tilstedeværelsen av allierte som Frankrike og Storbritannia, samt USAs rolle som megler og garantist.

Den mest sannsynlige løsningen vil være en kombinasjon av disse alternativene.

Pragmatisme og fleksibilitet

Å overvåke en skillelinje, en buffersone og en eksklusjonssone døgnet rundt langs en strekning på nærmere 2000 kilometer vil være en betydelig utfordring. En slik operasjon vil kreve både teknologiske løsninger – som satellitter og droner – og tilstedeværelse på bakken for å håndtere eventuelle hendelser, overse unntak hvor for eksempel sivile må ha adgang til buffersonen ved spesifikke behov, samt undersøke påståtte brudd.

Dette kan organiseres gjennom en fellesmekanisme bestående av representanter fra begge parter og kanskje en nøytral tredjepart som garantist. Russland og Ukraina har allerede militær tilstedeværelse i området, kjenner terrenget og har operative kommunikasjonskanaler.

Tidligere erfaringer med slike fellesmekanismer viser imidlertid at partene ofte bruker dem som en kamparena på mikronivå, der de holder tilbake eller manipulerer informasjon og konstant sparrer om detaljer. Utplassering av sivile eller ubevæpnede militære observatører fra en nøytral tredjepart som FN kan bidra til å redusere slike tillitsproblemer og legge til rette for at mekanismen fungerer som planlagt.

Uansett hvilken mekanisme som etableres for å overvåke en våpenhvileavtale mellom Russland og Ukraina, vil dette være en monumental oppgave. Ordningen vil kreve en felles forståelse blant partene og megleren om hvilke kritiske elementer som må være på plass for at avtalen skal lykkes. Det vil også være nødvendig med pragmatisme og fleksibilitet for å håndtere uforutsette utfordringer underveis. Den viktigste forutsetningen vil være å opprettholde den politiske viljen som trengs for å få avtalen til å fungere.

Cedric de Coning er forsker I ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (Nupi) og seniorrådgiver for fredsbevaring og fredsbygging for Det afrikanske senteret for konstruktiv konfliktløsning (ACCORD).