Nav-skandalen: Man er enda ikke enige om årsaker, skyld og ansvar for det som gikk galt

Den såkalte Nav-skandalen ble offentlig kjent i 2019. Den avdekket sjokkerende systemsvikt i norsk trygdeforvaltning.

På en pressekonferanse 28. oktober det året sto arbeids- og sosialministeren, Riksadvokaten og Nav-direktøren frem med et felles budskap: Nav hadde feiltolket EØS-reglene i en årrekke. 

Mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller pleiepenger hadde fått urettmessige avslag og krav om tilbakebetaling. Grunnen var at de hadde oppholdt seg i andre EØS-land. 

Over 7.000 mennesker mistet trygderettigheter. Mange ble uriktig dømt og fengslet.

Flere prosesser er i gang for å dokumentere hendelsene, fordele ansvar, klargjøre jussen og rette opp i feilbehandlede saker. Utredninger og rapporter har blitt publisert og det forskes intensivt. 

Rettssaker har blitt ført på flere nivåer. Også i Høyesterett og i EFTA-domstolen.

– Ikke forsettlig eller grovt uaktsomt

I en ny dom har Borgarting lagmannsrett avvist en anke fra tre saksøkere i kjølvannet av Nav-skandalen. 

To av saksøkerne har sonet dommer for grovt bedrageri. De var i Danmark og Spania mens de gikk på arbeidsavklaringspenger. 

De tre Nav-ofrene krevde mer i oppreising enn de fikk i tingretten. De mente at staten burde bli dømt for menneskerettsbrudd. Både de og staten anket avgjørelsen fra tingretten. 

Lagmannsretten fant det imidlertid ikke sannsynlig at regjeringen, statsråder, ledelsen i departementet eller ledelsen i Nav hadde opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt. 

Retten forkastet anken og frifant staten. Saken er anket videre til Høyesterett. Den har vært omtalt som en pilotsak for tusenvis av berørte i Nav-saken.

Redsel for flodbølge?

Mads Andenæs var en av flere advokater som førte ankesaken i Borgarting lagmannsrett. Han er også professor ved Det juridiske fakultet på Universitetet i Oslo (UiO). 

I en podkastepisode fra UiO hevder han at det i årene før 2019 var en kollektiv panikk som utviklet seg over en tiårsperiode. Bekymringer om trygdeeksport førte til alvorlige feil i tolkningen av lovverket.

Mads Andenæs og Erik Oddvar Eriksen. (Foto: UiO)

Han forteller at man trodde omfanget av trygdeeksport ville bli som en flodbølge. Det førte til en panikk som ikke hadde noe grunnlag. EØS-reglene kunne ikke føre til noen flodbølge av trygdeksport. 

– Men for å begrense trygdeeksporten og stoppe den innbilte flodbølgen, håndhevet Nav en regel om at trygdemottakere måtte oppholde seg i Norge hele tiden for å motta ytelser. Det var klart i strid med EØS-retten, sier Andenæs.

Et handlingsrom til besvær

Det er et omdiskutert tema hvor stort handlingsrom Norge har innenfor rammen av EØS-avtalen. Dette omtales også i NOU 2024: 7.

Mads Andenæs mener denne omtalen av det politiske handlingsrommet under EØS-avtalen er balansert og korrekt.

Han mener imidlertid det er for mye fokus i politikken og blant enkelte statsjurister om hva dette handlingsrommet egentlig er. Han mener begrepet brukes galt og i en for vid forstand.

Handlingsrommet i EØS-retten finnes ikke, mener Andenæs.

– Vi har rettslige rammer for all virksomhet. Det er galt å fokusere på handlingsrom i stedet for de rettslige rammene.

Strategi fra regjeringen?

– Det som omtales som handlingsrommet i EØS-retten, har vært en strategi fra regjeringshold for å hindre trygdeeksport, mener Erik Oddvar Eriksen.

Han er professor ved Arena Senter for europaforskning ved UiO. Han er også leder av forskningsprosjektet Complex. Der undersøker forskere effektene av internasjonale avtaler på norsk rett.

– Man skulle påvirke lovverket når det blir laget og tilpasse fortolkningen og iverksettingen av det når det kom til Norge, sier Eriksen.

Men, spør han videre: Hvordan skulle norske myndigheter påvirke utformingen av lovene når Norge ikke er medlem av EU? Og iverksettingen av reglene når EUs regler og EØS-retten slår fast at forordningene gjelder som de er for alle? 

– Det var her problemene oppstod, sier professoren.

Myndighetene og forvaltningen trodde de hadde et handlingsrom i møte med regler og forordninger som gjelder likt for alle innen EU. 

Derfor valgte forvaltningen å fortsette som de pleide, mener han.

– Dette handler om problemforståelse, tradisjoner, kulturer og måter å gjøre ting på innad i forvaltningen. Man gjorde ting slik man hadde gjort det før uten å ta inn over seg at EØS-retten la føringer for en ny handlingssituasjon for forvaltningen.

– Handlingsrommet ble politisert

Mads Andenæs påpeker at ansvaret for krisen ikke bare lå hos Nav, sentralforvaltningen og enkelte statsjurister. 

Det hviler også et tungt ansvar på domstolene og påtalemyndigheten. Det var de som sendte uskyldige mennesker i fengsel.

– Lojalitetsplikten vi har overfor EØS-retten og EUs regler innebærer at norske myndigheter lojalt skal innrette seg og bidra til at reglene oppfyller sitt formål, forteller Andenæs.

Å bevege seg helt på reglenes ytterkant for å bruke et såkalt politisk handlingsrom er problematisk, mener han. Han får støtte fra flere andre forskere ved Det juridiske fakultet på UiO.

– Domstolene må vurdere om man har gått over yttergrensene. Men politikken bør ikke legges på yttergrensene. Det er rettsliggjøring «gone wild», hevder Andenæs.

Han viser til et sitat professorene i jus, Christoffer Eriksen og Ingun Ikdahl fra UiO bruker i en artikkel publisert i Lov og rett i 2024: 

«Hvis man står på en skavl og beveger seg lenger og lenger ut mot ytterkanten, så faller man til slutt over.»

Andenæs mener justeringen skjedde på en slik måte at det helt klart brøt med uttrykkelige EØS-regler og med EØS-avtalens lojalitetsplikt. 

– Denne typen systemsvikt reiser alvorlige tvil om hvordan rettsstaten fungerer. Spesielt når klare rettigheter må vike for politiske signaler, oppsummerer Andenæs.

– Har ikke funnet tegn på grov uaktsomhet eller forsett

Ankesaken i lagmannsretten gjaldt kravet om erstatning for ikke-økonomisk tap. 

Grunnlaget for dette kravet var en påstand om at staten og Nav kjente eller burde ha kjent til at reglene ble praktisert feil. Og at Nav visste at praksisen var ulovlig slik at det var grovt uaktsomt å videreføre den. 

Et vilkår for rett til en slik erstatning er at skadevolder i staten har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt.

– Verken dokumentene som ble lagt frem eller vitneforklaringene underbygger at regjering, statsråder, departementsledelsen eller ledelsen i Nav med forsett eller grovt uaktsomt har forårsaket feilpraktiseringen av bostedskravet for disse ytelsene. Saksøkerne tapte så det røyk, oppsummerer Finn Arnesen.

Arnesen er professor og tidligere leder for Senter for europarett ved Det juridiske fakultet på UiO. 

Finn Arnesen er professor og tidligere leder for Senter for europarett ved Det juridiske fakultet på UiO. (Foto: UiO)

I 2019 ledet han granskingsutvalget. De undersøkte feilpraktiseringen av reglene for å motta trygdeytelser ved opphold i andre EØS-land. Resultatet var den offentlige utredningen Blindsonen (NOU 2020:9).

Utvalget konkluderte med at skandalen skyldtes fravær av kritisk tenkning, god organisering og opptreden i samsvar med det ansvar de ulike organer har. 

Dette førte til at EØS-rettens betydning for praktiseringen av oppholdskrav befant seg i blindsonen til nær sagt alle involverte. 

Dommen fra lagmannsretten viser også til denne utredningen.

Arnesen sier at det er ingenting i deres gransking som tyder på at noen i Nav eller i direktoratet eller departementet tenkte «nei her praktiserer vi reglene klin gærent, men vi bare fortsetter».

Utvalgets undersøkelser var ikke rettet mot enkeltpersoners handlinger. Det var derfor heller ikke aktuelt for utvalget å rette kritikk mot enkeltpersoner. 

Ingen personer har derfor vært ansett som part i saken. Utvalget har i ettertid blitt kritisert for å skylde på alle.

– Jeg er helt uenig i at det å si at alle har skyld, er å pulverisere ansvaret. Alle hadde «dritt seg ut» på sitt saksområde. Og det er en ganske massiv kritikk av dette i utredningen, sier Arnesen.

Han forteller videre at ikke engang Høyesterett fanget opp EØS-dimensjonen i oppholdskravet. Det gjorde heller ikke advokatene, påtalemyndigheten eller akademia. 

– De vi stolte på at skulle gjøre jobben, gjorde den ikke. Hadde bare en av dem gjort det vi må kunne forvente, ville nok mye sett annerledes ut.

Regjeringsadvokaten har takket nei til å gi tilsvar til påstander som fremlegges i podkast-episoden.

Hør hele podcast-episoden her:

Referanser: 

Tarjei Bekkedal og Mads Andenæs: Er mottakere av dagpenger beskyttet av EØS-avtalens grunnleggende rett til fri bevegelighet? Lov og rett, 2022. Sammendrag. Doi.org/10.18261/lor.61.3.3

Eirik Holmøyvik: EØS-skandale eller rettsstatsskandale? Fra bloggen Retten i trygdeskandalen, 2023.