– Skrekkelig måte å spare penger på

Svar - Flytting av utviklingshemmede - samlokalisering

Likestillings- og diskrimineringsombudet (heretter ombudet) har i brev av 05.09.2024 bedt om en redegjørelse for saken knyttet til avvikling av døgnbemannede bofellesskap i Stange kommune. Ombudet ønsker en redegjørelse for de faktiske sider og de rettslige vurderingene som er gjort av kommunen i saken. Kommunens redegjørelse er strukturert i henhold til ombudets spørsmål:

1. Bakgrunnen for vedtaket om å legge ned eksisterende boliger.

Samfunnet står overfor et nytt systemvalg i organisering og optimalisering av bosituasjon for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Behovet for helse- og omsorgstjenester øker i samfunnet generelt og tilgjengelige økonomiske rammer strammes til. Kommunen utfordres på tidlig innsats og fokus på mestring som tiltak for de innbyggerne som ikke krever omfattende og døgnkontinuerlige tjenester i bofellesskap for å mestre sine liv. Disse samfunnsmessige utfordringene gjelder også for Stange kommune. Tilrettelagte Tjenester (TT) i Stange kommune jobber med mestring som hovedfokus, og vil i framtida styrke denne innsatsen mot innbyggere med tjenestebehov. Dette påvirker behovet for framtidige bofellesskap. Derfor ble det i 2022 gjennomført en utredning av strukturelle endringer i virksomheten. Dette var et prosjekt under Stange kommunes omstillingsprogram 2020-2024. I arbeidsgruppen satt både representanter for NFU Stange og LUPE. Saken ble vedtatt i kommunestyret den 14.09.2022 sak 48/22. Saken knyttet til strukturelle endringer i TT har vært en administrativ og politisk sak over flere år. Bakgrunnen for vedtak om avvikling av døgnbemannede boliger i bofellesskap er overordnet sett todelt: A) For å kunne opprettholde tjenestekvalitet til alle innbyggere med rettigheter til helse- og omsorgstjenester må TT effektivisere tjenesteleveransen. Større, robuste enheter forutsettes å sikre kvalitet bedre enn små, sårbare enheter hvor ansatte ofte er alene på jobb. I tillegg er erfaringen fra de senere årene at færre søker tjenester i døgnbemannede bofellesskap, slik at kommunen har hatt flere ledige leiligheter i bofellesskap de siste årene. Dette bidrar til uhensiktsmessig bruk av TTs ressurser. B) Det legges til grunn at kommunens samlede ressurser utnyttes mest mulig optimalt. Ved å avvikle to eldre bofellesskap i TT med til dels uhensiktsmessig utforming, og tilby innbyggerne nye leiligheter med tilsvarende tjenester i andre bofellesskap hvor det er ledig kapasitet, reduseres driftskostnadene parallelt med at tjenestekvalitet opprettholdes eller bedres. Hvilke alternative løsninger har vært vurdert: Kommunestyret vedtok i møte 14.09.2022, k-sak 48/22 at bofellesskap skal legges til grunn som hovedmodell for boligløsninger ved reetablering av boliger for mennesker med nedsatt funksjonsevne, og som har behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester. Ved reetablering skal det bygges med 8-12 boliger i hvert bofellesskap. Stange kommune har ikke mottatt henvendelser fra personer som ønsker å etablere bofellesskap etter modell av Felles Framtid i Stange. Tilskuddsordninger som tilvisningsboliger i regi av Husbanken som tidligere er benyttet i nabokommunen Ringsaker (Byporten Sør), for å etablere bofellesskap har bortfalt og er derfor ikke vurdert som aktuelt i Stange kommune. Hvor mange er direkte berørt av vedtak: Åtte innbyggere er berørt av vedtaket. Én av disse har allerede valgt å flytte til ny bolig i kommunen. De berørte har fått tilbud om følgende mulige boformer som følge av nedleggelsen Alle tjenestevedtak er revurdert. Ut fra sine tjenstlige behov har innbyggerne fått tilbud om enten døgnbemannet bofellesskap eller ordinær omsorgsbolig med tjenester fra Mestringsteam, eventuelt helsetjenester i hjemmet. Når og på hvilken måte er flytting planlagt gjennomført. En innbygger har allerede valgt å flytte. De øvrige syv innbyggerne planlegges utflyttet fra nåværende adresse innen utgangen av 2024. Fire av disse har avklart ny adresse med tilhørende tjenestevedtak, og kjent personell følger med til ny bolig. De tre siste innbyggerne er i prosess for å avklare hvilke av de aktuelle boligene de velger å flytte til.

2. I hvilken grad har kommunen innhentet og vektlagt informasjon fra de berørte om deres ønsker og livssituasjon?

Kommunen initierte samarbeid med pårørende og verger til beboerne rett i etterkant av politisk beslutning om avvikling av to bofellesskap i april 2024. Pårørende i et av bofellesskapene ønsket i utgangspunktet ikke å medvirke til flytteprosessen. Stange kommune insisterte på kontakt, og det har vært gjennomført både individuelle møter med hver familie og felles møte med de fire familiene, etter deres ønske. I det andre bofellesskapet har det vært individuell dialog med de berørte familiene. Pårørende til innbyggere med samtykkekompetanse har motsatt seg at kommunen informerer deres pårørende om pågående prosess og framtidig flytting. Kommunen har respektert dette ønsket med mål om å få til felles informasjon fra kommunen og de pårørende. Kommunen vurderte allikevel at informasjon til slutt måtte gis. I uke 36 ble to tjenestemottakere informert sammen med sine pårørende. Siste tjenestemottaker valgte pårørende å informere selv, dette respekterte kommunen. Kommunen er klar over at ikke alle pårørende opplever å ha blitt hørt/fått medvirke i ønsket grad under prosessen. Det har ikke kommunen vært enig i, noe som har skapt en fastlåst situasjon. Kommunen har sterk forståelse for at pårørende føler behov for å stå opp for ivaretakelse av beboernes interesser og rettigheter. Det har derfor undervegs vært snakket om ulike roller; pårørenderollen og administrasjonens rolle i prosessen.

3. Hvordan kommunen har vurdert funksjonshemmedes rettigheter og kommunens plikter i lys av nasjonalt lovverk og CRPD artikkel 19 før vedtaket om flytting?

Det bemerkes først at det per i dag ikke er fattet administrative enkeltvedtak om flytting av tjenester for samtlige av de berørte med funksjonsnedsettelser. Imidlertid er dette i utarbeidelse sammen med oppsigelser av gjeldende leieforhold, og vil sendes ut i løpet av høsten 2024. Kommunens administrasjon har imidlertid besluttet, i lys av kommunestyrets vedtak i k.sak 12/24, at to eldre bofellesskap skal avvikles og at beboerne som følge av dette tilbys nytt bosted. Kommunen forstår derfor ombudets spørsmål som hvordan Stange kommune har vurdert de funksjonshemmedes rettigheter og kommunens plikter i lys av norsk lov og CRPD art 19 før flyttingen av beboerne i de to bofellesskapene ble besluttet. Kommunen vil innledningsvis poengtere at man slutter seg til ombudets overordnede redegjørelse for gjeldende rett når det gjelder sammenhengen mellom Norges internasjonale forpliktelser, herunder CRPD, og hvordan dette påvirker norske rettsregler, jf. ombudets brev. Imidlertid er det verdt å poengtere, noe som av og til kan synes uteglemt, at CRPD ikke utgjør en rettighetskatalog på individnivå i Norge, men derimot en statlig forpliktelse for Norge. Når det er sagt er Stange kommunes syn at den pågående flytteprosessen av enkeltpersoner med funksjonsnedsettelser er i tråd med gjeldende norsk rett, herunder også tolket i tråd med CRPD. Det er viktig å understreke at likestillingsarbeidet gjøres med det største alvor i Stange kommune, herunder at det jobbes etter de særlige krav som gjelder de offentlige myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 24. Det nevnes at i utredningsarbeidet som var med å danne det faktiske grunnlaget for kommunens omstillingsprogram 2020-2024, satt både representanter fra Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) og Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende (LUPE). Det er på det rene at det rettslige utgangspunktet etter norsk rett og CRPD er at personer med funksjonsnedsettelser, som alle andre, har rett til å velge hvor man selv ønsker å bo, herunder også få tjenester fra kommunen i sitt foretrukne hjem. Dette følger av CRPD art. 19, men var for øvrig også allerede før ratifiseringen av konvensjonen vurdert som gjeldende norsk rett, jf. Prop.106 S (2011–2012) s. 17-18. Imidlertid har kommunen også plikter til å yte rettighetsbaserte tjenester til andre med vernede interesser. Sagt med andre ord må kommunen benytte sine ressurser på en måte som sikrer ivaretakelse av innbyggernes rettigheter og behov fra et helhetlig perspektiv. I spørsmålet om hvordan det skal gjøres har kommunen et sterkt selvstendig skjønn etter sin kommunale autonomi, jf. kommuneloven kap. 2, jf. § 1-1. I tilfeller der kommunens ressurser til tjenester er begrenset, slik at kommunen må avveie innbyggeres rettighetskrav samlet sett, blir konsekvensen at funksjonshemmedes rettigheter til å bestemme hvor man skal bo ikke kan gjelde ubetinget. Det vises til Prop.106 S (2011–2012) s. 17-18: (…) «Konvensjonen overlater til statene selv å vurdere hvilke tiltak som er egnet for å nå de mål som konvensjonen setter. Statene vil ha stor frihet til å bestemme hvordan tjenestene skal organiseres. (…) Etter norsk rett har alle rett til å velge hvor og hvordan han eller hun ønsker å bo. Dette gjelder også for personer med nedsatt funksjonsevne, som er avhengig av helseog omsorgstjenester fra kommunen. Hovedregelen er at kommunen har plikt til å yte nødvendige tjenester der tjenestemottakeren ønsker å bo. Det kan i enkelte tilfeller foreligge særlige forhold som tilsier at det kan gjøres unntak fra denne hovedregelen. Slike særlige grunner kan for eksempel være at det vil medføre store praktiske problemer for kommunen å yte de tjenestene tjenestemottakeren ønsker, eller at tjenestetilbudet blir uforholdsmessig ressurskrevende eller kostbart. Kommunen har således ikke en absolutt plikt til å gi tjenestemottakerne full frihet til å velge mellom å få tjenester i en omsorgsbolig, i en institusjon eller som hjemmetjeneste, uavhengig av kommunens ressursmessige muligheter for å yte de nødvendige tjenester. Dette gjelder også etter konvensjonen. Forpliktelsene som ligger i konvensjonen er å treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for at mennesker med nedsatt funksjonsevne lettere skal kunne anvende seg av retten til å velge bosted fullt ut.» (…) Slik kommunen har vurdert situasjonen er man innenfor et slikt tilfelle som i proposisjonen betegner som «særlige forhold». Stange kommunes økonomi har de siste årene blitt stadig mer presset. I tillegg har kommunen, som redegjort tidligere, over en periode sett at ressursbruken i TT ikke har vært bærekraftig i møte med dagens og fremtidens tjenestebehov. Dette har nødvendiggjort endringer for å bedre ressursbruken. Som ett av flere tiltak er det vurdert og besluttet at enkelte bofellesskap som er ansett som lite fremtidsrettede, pga. bl.a. ressurseffektivitet, boligforholdene, ansattes arbeidsforhold osv. må omorganiseres. Det er som veiledning for kommunens vurderinger av lovligheten av tiltaket sett til dommen fra Eidsivating lagmannsrett inntatt i LE-2018-145654-2. Etter det kommunen er kjent med, er dette det mest aktuelle sammenligningsgrunnlaget for å vurdere om kommunen er innenfor lovens rammer. Saken gjaldt oppsigelse av leiekontrakter for tre funksjonshemmede begrunnet i at en kommune hadde behov for omstrukturering av sine helse- og omsorgstjenester. Saken har enkelte faktiske ulikheter kontra situasjonen i Stange kommune, men faktum er likevel så likt at rettens vurdering måtte blitt den samme slik kommunen vurderer det. Det nevnes også at Husleietvistutvalget har behandlet enkelte lignende saker. Det vises til både HTU-2017-570 og HTU-2017-578, som hadde samme overordnede problemstilling som saken for Eidsivating lagmannsrett. I disse sakene var det spørsmål om oppsigelse av en leiekontrakt pga. behov for omdisponering av boliger i en bydel i Oslo. De to klagerne var beboere med betydelige tjenestebehov, som hadde fått tilbud om å flytte til en annen kommunal bolig. I begge disse sakene mente Husleietvistutvalget at kommunen hadde rett til å gjennomføre oppsigelsen. Sentralt i begge avgjørelsene var at tjenestetilbudet ikke ville svekkes av flyttingen og at kommunen hadde tatt betydelige forhåndsregler for å sikre en forsvarlig flytting for beboerne. På samme måte som lagmannsretten og Husleietvistutvalget påpeker i disse sakene, har kommunen vært innforstått med at flytting kan oppleves som en belastning for de beboerne det gjelder. Derfor har det vært viktig for kommunen å sikre medvirkning. Det har vært en forutsetning for kommunens administrasjon at det både ble gjennomført en risikoanalyse av beboerflyttingen, samt være tydelig med pårørende, verger og interesseorganisasjoner om at det jobbes for en reell medvirkning med beboerne for å gjøre en flytteprosess så tilrettelagt som mulig for deres særlige behov og ønsker, sml. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 og pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-1 og 3-2. I dette arbeidet har det vært viktig å ha en dialog med pårørende, både for å sikre pårørendes selvstendige rett til medvirkning, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-3, men også fordi kommunen mener pårørendes samarbeid er viktig for å sikre en så god flytteprosess som mulig for de aktuelle beboerne. Målet har vært å sikre at flytting av beboernes i størst mulig grad skulle gjøres frivillig, jf. Stange kommunestyrets vedtak pkt. 2 i k.sak 12/24. Når det gjelder flyttingen i et helseperspektiv, er det som tidligere nevnt, gjennomført risikoanalyse av hvilke konsekvenser flytting vil ha. Kommunen er innforstått med at flytting vil kunne ha negative konsekvenser for enkeltbeboere. Likevel mener kommunen at risikoen ved en flytting ikke er større enn at flytting vil være fullt forsvarlig. Dette er særlig sett i lys av at tjenestetilbudet som beboerne vil få i sine nye boliger er helsemessig vurdert å være minst like god som de tjenester som gis i beboernes nåværende boliger. Det er særlig disse rettslige vurderingene som ligget til grunn for beslutningene om flytting av beboere med funksjonsnedsettelser fra dagens etablerte bofellesskap i kommunen. Utover dette kan det nevnes at dialogen med pårørende ble initiert med et møte 24.04.2024. Imidlertid har kommunen bare kommet i posisjon til reell pårørendemedvirkning i enkelte av beboerflyttingene. I noen tilfeller har pårørende tydelig insistert på at beboerne ikke skal få formidlet at det jobbes med en flytting av dem. Det innebar at de beboerne som per i dag ikke har flyttet, først ble orientert om prosessen i starten av uke 36 d.å. Selv om kommunen skulle ønske at man kunne starte reell medvirkning med beboerne enda tidligere, mener kommunen at det er tilstrekkelig tid til å gi beboerne mulighet til selv å påvirke sin fremtidige bosituasjon, innenfor tilgjengelige ledige og passende boliger som kommunen disponerer. Det er gitt tilbud om at de kan bo i fellesskap med de samme personene de tidligere har hatt et bofellesskap sammen med. Det ønskes videre medvirkning mtp. valg av tjenestetilbud (for de det er aktuelt for), utforming av bolig mv. Det nevnes også for ordens skyld at beboernes gis tilbud om å ha med seg kjent personale til sine nye boliger.

4. På hvilken måte har kommunen jobbet med medvirkning, involvering og informasjonsplikt, herunder hvordan er beboerne selv, pårørende, verger, det kommunale råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne og interesseorganisasjoners har blitt involvert?

Se svarene i punktene over. Oppsummert har Stange kommune jobbet med medvirkning, involvering og informasjonsplikt overfor pårørende og verge. Etter ønske fra disse ble tjenestemottakere med samtykkekompetanse ikke selv informert før i uke 36. NFU har vært representert i møter med pårørende. 28.02.2024 var saken framlagt for innhenting av innspill i Rådet for personer med funksjonsnedsettelse. Rådet ga innspill som har fulgt senere saker. Stange kommune hadde 03.09.2024 møte med NFU ved forbundsleder, generalsekretær, leder i NFU Innlandet og leder i NFU lokallag Stange.

Med hilsen Truls Gihlemoen Fungerende Ordfører